Relazione CNIPA 2006: PA 'divenuta più efficiente, ma bisogna mettere in sicurezza l’apparato pubblico'

(04 lug 2007) - La pubblica amministrazione italiana è diventata più efficiente grazie all’innovazione digitale, ma ora è assolutamente necessario mettere in sicurezza l’apparato pubblico. «La più grande azienda italiana ha infatti compiuto notevoli progressi sulla strada della modernizzazione tecnologica per essere più accessibile ed efficiente per il Sistema Paese; ma emerge forte la necessità di una riflessione sull’affidabilità complessiva del suo sistema informatico, che presenta dei rischi».

A porre l’esigenza di ‘mettere in sicurezza’ l’apparato pubblico è stato Livio Zoffoli, presidente del CNIPA, il Centro Nazionale per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione, nell’annuale relazione sul processo di trasformazione digitale nel 2006 della burocrazia pubblica.

Presenti il ministro Luigi Nicolais e il sottosegretario sen. Beatrice Magnolfi, i rappresentanti delle istituzioni, delle PA, centrali e locali, e delle imprese di settore, tracciando luci ed ombre del complesso processo in atto, Livio Zoffoli ha ricordato che «l’informatizzazione della Pubblica amministrazione ha fatto passi da gigante, tanto che, secondo una recente rilevazione dell’ISTAT, l’Italia si colloca ben sopra la media europea in materia di disponibilità di servizi pubblici in rete, con una crescita di 9 punti in due anni, mentre l’offerta si presenta ancora disomogenea in termini di qualità e completezza».

Ma ha anche sottolineato che «lo sviluppo di questi sistemi è stato caratterizzato negli anni da approcci differenti, generalmente autonomi nelle scelte e nelle modalità di realizzazione. Ogni amministrazione, talvolta ogni settore o ogni dipartimento, ha privilegiato la ricerca di una risposta, quale che sia, alle pressanti esigenze di miglioramento rispetto alla necessità di una visione prospettica. È stato uno sviluppo addirittura impetuoso, almeno in alcune fasi, che ha costruito molti sistemi, non mettendo però in atto, se non in casi molto specifici, i necessari elementi di robustezza e stabilità».

Da questo panorama così variegato, ha aggiunto Zoffoli, «scaturisce la necessità di una riflessione a tutto campo sulla affidabilità complessiva del sistema informatico pubblico, un sistema di cui non si può fare più a meno e che, anzi, rappresenta il principale strumento abilitante per l'ammodernamento della pubblica amministrazione e, quindi, per lo sviluppo del Paese».

Dal censimento dei sistemi elaborativi dell'amministrazione centrale emerge la presenza di 1.033 differenti CED, i centri di elaborazione dati, con 31 mainframe e 9.600 server applicativi, che occupano uno spazio di 60.000 mq, l’equivalente di 10 campi di calcio, che richiedono il presidio di 7.300 addetti e che costano 450 milioni di € all’anno. Come è intuitivo, questi centri di calcolo presentano situazioni molto diverse e spesso carenti in termini di qualità ed economicità di gestione, sicurezza, resilienza rispetto a malfunzionamenti o eventi disastrosi.

Insomma, ha sottolineato Zoffoli, «si tratta di una situazione che presenta dei rischi, di cui è opportuno avere piena coscienza per poterli affrontare e risolvere. Occorre quindi ‘mettere in sicurezza’ il sistema informatico pubblico italiano. Gli aspetti da considerare sono molteplici e vanno dalla razionalizzazione delle infrastrutture di calcolo, alla gestione sicura e consapevole dei dati, alla qualificazione del personale preposto, alla gestione operativa delle applicazioni, alla continuità di servizio e alla sua qualità, alla stabilità dei finanziamenti per le infrastrutture comuni. La razionalizzazione delle infrastrutture significa anche consolidare in un numero limitato di sedi l’insieme della potenza elaborativa necessaria, costruendo centri caratterizzati da superiore robustezza fisica, tecnologica e organizzativa e, nello stesso tempo, capaci di condurre ad elevate economie di scala».

Il presidente del CNIPA ha quindi affermato che «non è certo garantita la continuità quando ogni anno è necessario cercare la copertura finanziaria per il funzionamento di infrastrutture comuni su cui poggia l’intero sistema. Costruire un sistema informatico pubblico con un adeguato grado di sicurezza, continuità e affidabilità è una sfida ambiziosa, difficile e che richiede tempi non brevi».

A riprova della validità di questo monito sulla sicurezza, Zoffoli ha citato come esempio «l’SPC, il Sistema Pubblico di Connettività, ossia la rete telematica unitaria, che ha normalizzato l’architettura dei sistemi di telecomunicazione e tenuto sotto controllo i costi, con un risparmio di circa il 50% sui canoni per la sola connettività nel periodo di esercizio (dai 130 milioni del 2005 ai 65 del 2006). Il passaggio all’SPC, progettato in modo unitario, porta ad uno sviluppo più organico, ad una reale concorrenza fra i provider, alla realizzazione di sistemi di interoperabilità e cooperazione applicativa di assoluta avanguardia, alla disponibilità di servizi integrati (VoIP, videoconferenza, messaggistica, mobile) con rilevanti risparmi per le amministrazioni ed elevati standard di sicurezza».

Per quanto riguarda la modernizzazione della PA, si rilevano progressi nei servizi erogati e nella crescita delle infrastrutture, nonostante un’ulteriore riduzione della spesa per beni e servizi ICT (2,137 miliardi di € del 2006 contro i 2,211 del 2005).

I servizi a imprese e cittadini in rete crescono dell’11%, con un totale di 260 milioni di transazioni on line nel 2006. Le procedure di identificazione, dove richieste, sono ancora però per la quasi totalità di tipo tradizionale. Il numero dei siti delle amministrazioni sale in modo fisiologico del 7% arrivando a 1.026 e le visite ai siti crescono del 10%, per 336 milioni.

L’introduzione del cedolino elettronico, oltre un milione, soprattutto nel mondo della scuola, consente rilevanti risparmi di spesa per stampa e spedizione rispetto al cedolino tradizionale.

Continua a crescere l’uso della posta elettronica per numero di utenti e messaggi scambiati. Il fenomeno nuovo è l’avvio della PEC-Posta Elettronica Certificata (ossia la raccomandata elettronica). A fine 2006 erano 15 i fornitori di servizi di PEC abilitati, 200 mila caselle postali, di cui 20 mila intestate ad uffici pubblici.

Le postazioni di lavoro sono 552 mila, il 3% in più rispetto al 2005. Una copertura quasi totale; 4 su 5 sono collegate in rete locale, 2 su 3 con connessioni in banda larga a Internet.

Aumenta l’utilizzo di soluzioni open source e il riuso del software si sta diffondendo, se pur lentamente; come pure numero, dimensioni e grado di accessibilità dall’esterno di basi di dati.

Gli addetti ICT (circa 25,7 mila) sono invariati rispetto al 2005. La conoscenza effettiva degli strumenti informatici di base è maggiormente diffusa, anche se formalmente non certificata. Molte PA suppliscono alle carenze di personale informatico qualificato con risorse professionali esterne.

I tagli imposti dalla Finanziaria 2006 sono la principale causa della riduzione del 4,8% della spesa per l'acquisto di beni e servizi informatici nelle PA centrali (1.620 milioni di €); in parte compensata da un leggero incremento (3%) delle spese delle PA territoriali. «Una riduzione preoccupante», secondo Zoffoli, «che toglie linfa agli investimenti nel principale propulsore dell’innovazione e aumenta il divario tra il grado di automazione del settore privato e quello del pubblico. Nello stesso periodo il mercato di beni e di servizi IT in Italia è infatti cresciuto dell’1,6%».

Il CNIPA ha realizzato Portali settoriali per costituire un punto unitario di accesso a informazioni e servizi erogati dalla PA centrale e locale, di utilizzo semplice e organizzato secondo le esigenze di navigazione dei vari utenti. Il Portale del Cittadino, appena riprogettato, ha visto la crescita dell’offerta (3 mila siti e portali censiti, oltre 10 mila pagine reindirizzate) e dell’utilizzo: 300 mila visitatori al mese, in media 10 mila al dì. Il Portale delle Imprese consente l’accesso rapido ed agevole a servizi e informazioni disponibili nei numerosi siti delle amministrazioni centrali e locali. La reale semplificazione sta nella offerta di servizi integrati, con un approccio orientato all’utente. Sono stati già attivati 45 servizi, che saranno 80 entro fine 2007. Attraverso la cooperazione tra 20 amministrazioni si erogano servizi nei più svariati settori: prevenzione incendi, produzione alimentare, controllo merci e mezzi di trasporto, denuncia di infortunio, ecc. Il Portale Normeinrete, realizzato con il Ministero della Giustizia, fornisce un servizio di accesso unitario alla normativa comunitaria, statale e regionale con circa 200.000 documenti pubblicati sui siti istituzionali di oltre 40 amministrazioni. Le oltre 150.000 ricerche al mese, in media almeno 5 mila al giorno, dimostrano l’utilità del servizio.

«Alla ricchezza di dati in rete offerti dalla PA non sempre corrisponde, però, una qualità adeguata delle informazioni in termini di chiarezza espositiva, facilità di accesso e frequenza di aggiornamento. Occorre migliorare tali aspetti se si vuole fornire reale utilità ai cittadini e alle imprese», ha detto il presidente del CNIPA, ribadendo poi «l’urgenza di affrontare con determinazione il nodo delle modalità di pagamento in rete verso le PA. Stiamo lavorando a nuove soluzioni di pagamento anche tramite il telefono cellulare». Il presidente del CNIPA ha posto in evidenza uno dei principali compiti istituzionali: i pareri obbligatori sugli schemi di contratto per progetti informatici. Il CNIPA in totale autonomia valuta la loro congruità strategica, tecnica e economica per migliorare la qualità della domanda pubblica nell’ICT. Nel 2006 sono state presentate 220 richieste di parere, per una spesa complessiva di oltre due miliardi di €. L’azione del CNIPA ha determinato un risparmio di circa 200 milioni di €, che si aggiungono all’oltre mezzo miliardo di € del triennio precedente.

Zoffoli si è soffermato su due aspetti di grande importanza, l’accessibilità e la firma digitale, rispetto ai quali il nostro Paese ha la leadership in Europa. Anche nel 2006 è continuato l’impegno per superare il digital divide con una reale inclusione delle categorie deboli nella Società dell’Informazione. Il CNIPA ha contribuito all’emanazione di una normativa nazionale di assoluta avanguardia, vista da molti Paesi e dalla UE come modello cui ispirarsi.

Per quanto riguarda la firma digitale, a fine 2006 risultavano distribuiti in Italia oltre 3 milioni di dispositivi, un incremento del 30% rispetto al 2005. Secondo il presidente del CNIPA «nella PA la firma digitale è però un tema su cui permangono resistenze e conservatorismi nei comportamenti quotidiani. Stiamo operando per agevolarne la diffusione e l’utilizzo con il Mandato Informatico di Pagamento, l’e‑Procurement, il Processo Civile Telematico e, in fase di avviamento, la Comunicazione on line delle notizie di reato».

Una grande novità è l’SPC-Sistema Pubblico di Connettività, «la più grande infrastruttura telematica pubblica in Europa, che non è più un’idea progettuale, ma una realtà in via operativa. Molte PA, università, enti di ricerca, imprese e associazioni di categorie hanno collaborato alla sua realizzazione, consapevoli di partecipare ad un grande progetto», ha affermato Zoffoli ricordando poi che «la sua governance è stata definita dal Codice della Amministrazione Digitale. Per i servizi di trasporto telematico dati, ben 56 PA centrali hanno definito le loro esigenze e sottoscritto i contratti attuativi. I collaudi dei 700 servizi sono in fase conclusiva. La migrazione dalla preesistente Rete Unitaria (RUPA) si concluderà come previsto entro novembre». Con il supporto del CNIPA, le Regioni stanno ultimando le modalità tecnico-organizzative di connessione fra le infrastrutture territoriali e nazionali. Anche la Rete Internazionale è operativa in quasi tutte le 400 sedi in 125 Paesi.

La diffusione e l’uso dei sistemi di protocollo informatico e gestione documentale mettono in evidenza ancora significativi ritardi: solo il 43% delle amministrazioni ha raggiunto un tasso adeguato di diffusione del protocollo. «É necessaria una svolta decisa per non rimandare ulteriormente l’effettivo passaggio ai sistemi informatizzati», ha ammonito Zoffoli. A questo riguardo ha ricordato il disegno di legge del ministro Nicolais, all’esame del Parlamento, che per la nomina a commissario ad acta del responsabile dei sistemi informativi qualora le amministrazioni non provvedano agli adempimenti di legge del protocollo informatico. «È un’iniziativa forte per accelerare la trasformazione della macchina amministrativa», ha commentato. Per sostenere le amministrazioni, il CNIPA ha già assicurato la possibilità di utilizzare il protocollo informatico in modalità ASP (Application on Service Provider). A fine 2006 31 amministrazioni hanno aderito al progetto, per un totale di oltre 9 mila utenti, di cui 1.600 abilitati anche alla gestione documentale, con circa 4,5 milioni di registrazioni di protocollo. È una soluzione che consente di partire in tempi ridotti e senza particolari investimenti.

Altro tema al centro di molte aspettative è la dematerializzazione della documentazione cartacea, una delle linee di azione del Governo maggiormente significative ai fini della riduzione della spesa pubblica e l’aumento di efficienza delle risorse. La sola carta stampata annualmente negli uffici pubblici e privati del nostro Paese e cestinata entro la prima ora supera i 50 miliardi di pagine, uno spreco valutabile in quasi un miliardo di € e in almeno un milione di alberi. Il CNIPA ha contribuito alla definizione di soluzioni tecniche e normative dando un significativo supporto alla Commissione interministeriale costituita dal ministro Nicolais. Si stima che le amministrazioni centrali si scambino annualmente 100 milioni di documenti, di cui 20 milioni per raccomandata. Il solo onere delle spese postali è di oltre 160 milioni di €, pressoché interamente risparmiabili con la dematerializzazione. Secondo Zoffoli «è necessario intervenire per rendere obbligatorio l’utilizzo di detti strumenti elettronici, individuando i responsabili, riqualificando e formando il personale».

Il presidente del CNIPA ha posto in evidenza uno dei principali compiti istituzionali: i pareri obbligatori sugli schemi di contratto per progetti informatici. Il CNIPA in totale autonomia valuta la loro congruità strategica, tecnica e economica per migliorare la qualità della domanda pubblica nell’ICT. Nel 2006 sono state presentate 220 richieste di parere, per una spesa complessiva di oltre due miliardi di €. L’azione del CNIPA ha determinato un risparmio di circa 200 milioni di €, che si aggiungono all’oltre mezzo miliardo di € del triennio precedente.

L’attività di sostegno del CNIPA verso le PA non si limita a queste iniziative. Sono stati pure creati Centri di competenza in grado di fornire documentazione, formazione e supporto specifico su problemi puntuali. Ne sono esempi l’open source e le tecnologie innovative, come la biometria, l’RFId, la sicurezza e la continuità operativa, il riuso del software applicativo, la documentazione elettronica, a cui sono state dedicate apposite sezioni del sito CNIPA, a cui fanno riferimento anche le comunità professionali specialistiche.

Importante contributo viene anche dato, attraverso il supporto tecnico-specialistico, alle iniziative delle Camere e del Governo per favorire l’opera di riassetto legislativo con l’eliminazione dall’ordinamento delle leggi non più attuali e la verifica della normativa vigente.

Nel 2006 il CNIPA ha continuato l’attività per favorire l’apprendimento delle nuove metodologie e l’impegno sui progetti formativi erogati in modalità e-learning e sull’accessibilità, con la realizzazione di tre nuove edizioni dei corsi per redattori e per tecnici dei siti web della Pa.

Il CNIPA, ha puntualizzato Zoffoli, «è impegnato lungo le direttrici strategiche individuate dal Ministro Nicolais: interoperabilità e cooperazione fra amministrazioni, trasparenza, controllo ed efficacia della spesa pubblica, cittadinanza digitale e l’e-Democracy, crescita e misurazione di qualità ed efficienza, competitività delle imprese ICT, ruolo dell’Italia in Europa». Per sostenere queste azioni, il CNIPA ha diffuso le «Linee strategiche 2008-2010» che indirizzano le amministrazioni centrali nella programmazione degli interventi informatici, ma sono pure rivolte alle amministrazioni locali nella prospettiva di aumentare l’integrazione e il coordinamento.

Il presidente del CNIPA ha infine posto come «essenziale per il futuro la capacità di avere la fantasia di immaginare come sarà lo Stato di domani per disegnare gli scenari che potranno presentarsi, per effetto dei mutamenti in Europa e nel resto del mondo e per le ricadute sul nostro lavoro. Il Paese reclama una Pubblica amministrazione migliore e meno costosa. Il CNIPA è in grado di assecondare il raggiungimento di questo irrinunciabile obiettivo. Stiamo già vivendo un periodo straordinario di modifiche nelle strutture amministrative dello Stato. L’Italia si aspetta che le nuove tecnologie contribuiscano a cambiare radicalmente il rapporto tra lo Stato, i cittadini e le imprese e al CNIPA spetta il compito di assistere il Governo in questa sfida di eccezionale valore sociale, oltre che economico», ha concluso Zoffoli.